《华东政法大学学报》 凌维慈

尽管2005年以来，国务院及相关部门、各地方政府采取了以上各类措施调控房地产市场，但是，十年后的今天，一线城市住房价格仍然高涨、二三线城市却出现库存和建设用地浪费的严重现象，房地产市场的均衡远未实现，住房问题对社会和人权的侵害仍触目惊心。
 

因此，有必要运用规制理论探讨和总结这十年来国家干预房地产市场的制度困境。从行政规制的角度来看，房地产市场调控毫无疑问具有规制领域有关规制失败的诸多特点，例如规制俘获、规制机关错误的诊断和拙劣的政策分析等问题，然而在这些一般性问题之外，我国房地产市场本身的特殊性也可能构成了房地产规制的问题所在。
 

（一）规制者与被规制者的重合
 

房地产市场的被规制者是房地产市场的参与者，包括土地所有权人、使用权人、开发商、房地产中介企业和消费者。而其中作为规制者的地方人民政府房地产管理部门本身就是作为被规制者的土地所有权人代表。
 

首先，从法律制度上看，二者必然会产生重合。《土地管理法》第2条第1款和第2款规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”其后第8条规定：“城市市区的土地属于国家所有。”结合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第9条“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行”以及第11条“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”的规定可见，市、县一级地方政府是土地使用权出让中行使土地所有权的代表。无论是从委托代理的关系来看，还是从实质上土地出让金收入作为地方政府最重要财政收入来源的制度来看，市、县一级地方政府本身就是土地所有权利益的代表，作为代表，它在经济行为的逻辑上应希望土地出让金收入利益最大化。并且，分税制改革促进了这种土地出让金收入利益最大化机制的制度化。1994年分税制改革以后，中央上收了大量财权，特别是将增值税的75%归为中央政府，2002年以后又将地方税种中增长较快的所得税改为中央、地方共享税。但在财权向上集中的同时，地方财政支出责任不仅没有相应减少，反而有所增加。在这种财权向中央集中，事权向地方政府下放的非对称财政体制下，财权上收后地方政府缺乏足够的能稳定增长的地方税种（如财产税和土地增值税），于是地方政府的财政收支平衡很容易被打破，从而诱导地方政府以土地出让相关收入作为补充财政收入的重要来源。
 

其次，政府对土地供给的影响能力以及土地供给变化对市场的实际影响程度的经验基本可以说明政府作为所有权人代表的行为逻辑。理论界和实务界多数认为，1990年后在地方政府层面建立土地出让制度已经使土地使用权出让的市场成为较为充分竞争的市场，土地供给对市场本身的影响与土地私人所有权国家无异。参与房地产开发市场的企业也已经实现较为充分的竞争，尽管也存在一些巨型的国营或民营开发企业，但尚不至于在全国或者地方开发市场上形成垄断。
 

但是，不可否认房地产供给端的土地供给却是带有一定的垄断特性的。准确地说，土地供给的方式仍带有计划经济时代分配管理的性质。在影响市场充分竞争的要素上，还有许多由于计划管理模式导致的因素，例如一级市场的土地供给。

这种计划式的分配管理与诸多土地供给也相当匮乏的国家土地市场并不相同。在土地私有产权的国家，城市土地供给能力由于人口的密度，特别是城市实施的严格土地用途和城市规划制度，也会存在供给不足从而影响房屋价格的问题，但是这种土地用途管理和城乡规划制度并不是计划配给的产物，而是城市中通过立法而形成的一种空间利用分配格局。而我国的地方人民政府规划部门作为最大的土地所有权人的代表，其对城乡规划的影响本身就体现了土地所有权人代表的身份，与城市政府本应体现的公益保护立场是相混合的。
 

土地供给的调控在地方政府层面也成了稳定住房价格的一种的手段。从2005年国务院办公厅《关于切实稳定住房价格的通知》开始，“增加普通商品住房和经济适用住房等的土地供应”就成为政府调控住房市场供求关系的重要手段。其中，国务院办公厅《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发〔2008〕131号）提出，要科学合理地确定土地供应总量、结构、布局和时序，保证房地产开发用地供应的持续和稳定。
 

国务院办公厅《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发〔2013〕17号）要求各地区要根据供需情况科学编制年度住房用地供应计划，保持合理、稳定的住房用地供应规模，并要求原则上2013年住房用地供应总量应不低于过去5年平均实际供应量，加大土地市场信息公开力度，市、县人民政府应于一季度公布年度住房用地供应计划，稳定土地市场预期。尽管从经济学的角度很难明确计算土地供应对住房价格形成的影响程度数值，但诸多实证研究表明，土地供应信息的公开对市场预期有着明显的作用，供应量的增加对调控房价也有着一定的作用。
 

（二）房地产规制与宏观经济政策和产业政策紧密相关
 

制度经济学认为所谓公共规制是在以市场机制为基础的经济体制条件下，以矫正、改善市场机制内在的问题（分配的公正、经济的稳定、非价值品、公共性物品、外部性、自然垄断、不完全竞争、信息不对称、风险）为目的，政府干预和干涉经济主体活动的行为。一般将处理自然垄断为目的的政策——对相关领域进入、退出、价格和投资等进行规制，和对信息不对称问题进行的规制——保护消费者利益、公开信息、制约广告和说明、赋予知识产权等称为“经济性规制”；将处理外部不经济和非价值物问题的规制称之为“社会性规制”。
 

以此为框架，我国住房市场规制的理由在于以下四点。
 

第一，住房是一种准公共性物品，具有重要的社会属性，它不仅是一种商品，而且是居民家庭赖以生存的生活必需品。确保全体居民的基本住房水平是政府的重要职责。
 

第二，与住房相关的经济活动存在许多外部性。
 

第三，住房市场具有一定的垄断特性。土地市场在我国地方政府层面具有完全垄断的特征。这种由于土地的垄断性而带来的房地产市场的集中度较强和产品差别较大的垄断性特征一定程度可以由下游市场的竞争性结构得到解决。
 

第四，住房市场的非均衡性导致的经济不稳定。“经济的稳定性”指的是，在竞争性市场机制条件下，可以在现有技术的基础上实现最高经济增长率，但是，市场经济却伴随着很大的经济波动，有时还发生大量的失业和剧烈的通货膨胀。市场机制虽然具有排除这些弊端从而实现新的均衡的内在机能，但恢复均衡需要时间，而且事实上大量的失业和剧烈地通货膨胀会带来社会经济的大的混乱。因此，市场本身需要政府进行适当干预，保持经济的稳定性。当住房将来可预期之边际生产价值（租金收入）不可能支撑如此高之交易价格，住房价格就失去经济理性的基础。住房市场无法自我实现均衡的理由主要在于两个方面：其一，信息不对称以及金融机构对房地产开发与交易提供的低利融资；其二，不动产证券化以及其他相关的金融衍生品，放大了金融因素对房地产价格的影响。住房与其他商品的不同，没有什么完全的替代品；短期内供应弹性很小；在现代金融杠杆工具作用下，房价有很强的自我增强机制，会造成“恐慌性购买”。房地产市场自我调节的过程往往过长，对金融系统带来冲击，过分投资过程中带来土地、资源的浪费很难及时恢复。因此，当住房市场运行出现了剧烈振荡,例如住房价格、交易数量、投资规模或新开工数量等市场指标出现过热态势或者过冷态势时，政府就要通过各类政策工具进行市场干预，以在短期内使住房市场恢复到稳定运行的轨道上，这就是政府干预住房市场的行为。
 

由此可见，我国2005年开始实施的一系列住房市场调控措施其主要出发点在于确保经济的稳定、实现住房的准公共性功能。因此，这些政策应属社会性规制的领域。政府在信息不对称等经济性规制领域也采取了禁止捂盘惜售等措施。针对以上各种目的，政府采取了税收调控、限制交易、控制（增加或减少）土地供应（总量、结构和时序）、提高开发项目预售许可的标准、规制（或放松规制）银行对开发企业的贷款和住房按揭贷款等措施。
 

然而，进一步考察会发现，整个房地产规制政策和保障房政策中，基于市场失灵进行规制的情形只是房地产调控措施的表面现象，主要的目的和手段，实际上是政府将房地产业作为其计划管制性经济所采取的对供给、需求的调控，根本目的是为了国家整体的投资、就业以及与房地产业相关联的金融业等整个国民经济的发展。例如，通过对开发企业的贷款和自有资金的审核规制房地产市场的供给、提高购房贷款首付和贷款利率规制需求，一般认为是为了避免金融杠杆对市场的影响，并防止周期性经济危机的产生。但是，这些限制措施所针对的对象恰恰就是国家激励房地产业投资所带来的结果。我国房改从实施之初就在某种程度上担负了拉动经济增长的功能。“房地产是国民经济的支柱产业”被地方政府推至极致并演变成畸形的增长模式。地方政府热衷于出让土地，包括征用农地用于大规模的房地产开发建设。依靠房地产投资来带动当地经济发展，并通过土地收益、房地产税费来直接填充地方财政。房价上涨在短期对我国经济增长的拉动作用十分明显，在房价过快上涨势头得到控制时，经济增速也会受到抑制。
 

2016年中央和三四线城市地方政府开始采取的通过取消限购、降低贷款首付、给予贷款优惠、降低契税等税率、甚至政府给予购房人财政补贴、政府主动将农业户籍人员改变为城市居民户籍这些增加住房买卖需求方的手段，看似只是对住房市场的供需平衡的一种规制，而实质上却是国家宏观经济政策的一部分，因为这些都是为了消化2007年积极财政政策所带来的房地产市场库存，防止银行的坏账风险和企业的债务风险。
 

这种目的和手段体现了国家与市场的一种非常特殊的关系，历史上美国在约翰逊时代出现过，日本战后产业政策出现过，但今日可能很少国家适用这种国家和市场的关系。这一特征表明，从行政规制法的角度考察我国的住房政策时，我们必须认识到，我们面对的不仅仅是规制立法时的法律难题，例如中立性、专业性、裁量权问题，而是具有我国独特之处的“宏观调控”与法治的问题。

四、行政规制法律制度的应对